Por Lucio Cáceres (*)
En un seminario organizado por la Asociación Uruguaya de Caminos el tema central fue el financiamiento de los caminos por medio de contratos de asociación público-privada.
Por estos días ya se están abriendo las ofertas de dos circuitos viales que se aspira reconstruir y mantener por 20 años por medio de un contrato de participación público-privada.
Este tipo de asociación o participación del sector privado se plantea como un medio adecuado para conseguir financiamiento y encarar la tan postergada infraestructura vial del país, que después de 12 años de falta de recursos en el medio de la bonanza, inadecuada aplicación de los pocos recursos que se disponían, falta de visión de la transformación de los patrones de circulación y exportación, y escaso conocimiento de la materia, han conducido a la peor situación que haya conocido el país.
Como parte de estos arreglos financieros y su compleja estructura, se le suma lo que es típico del Uruguay:
¿Por qué hacerlo fácil si lo podemos hacer difícil?
El Estado ya no está representado en el tema vial por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) ni por su Dirección Nacional de Vialidad (DNV) como fue toda la vida, sino que ahora los protagonistas son la OPP, el MEF, la CND y allá lejos el MTOP. Demasiados para ponerse de acuerdo.
Ahora los profesionales del tema vial no son más los ingenieros civiles, sino que son los economistas y los abogados.
Las empresas constructoras son consideradas unos meros fabricantes y no se les consulta en el famoso diálogo competitivo previo al armado de las PPP.
El ahorro previsional de las AFAPs es mirado con ávidos ojos desde los estructuradores financieros, tentándolo a que se vuelque a invertir a largo plazo en carreteras en las que el propio Gobierno no invierte.
Se argumenta que las PPP redundarán en menores precios del servicio de carreteras, y se dice que hay evidencia empírica de que se cobra más caro de lo que cuestan las obras más su razonable utilidad.
Falso, al menos para el Uruguay.
Se dice que las obras en el ciclo de vida del proyecto serán más baratas por la obligación del mantenimiento por 20 años, lo que asegura la buena calidad de las obras al inicio. Es cierto. Pero eso puede lograrse de muchas maneras, desde controlar las obras adecuadamente y después el mantenimiento y la reposición o refuerzo cuando sea necesario, cosa que no se hace a cabalidad. Pero, es bueno decirlo, es un punto a favor.
Se considera que esta forma de contratar vía PPP no requiere contralor. En las PPP no solamente hay que controlar la calidad de las obras o el servicio de mantenimiento, sino que hay que controlar el resultado que se obtiene, controlar la inversión que realiza el asociado, realizar un seguimiento de los factores que afectan el equilibrio del contrato, sea por razones exógenas (devaluación de la moneda, pérdida de validez de la indexación prevista, modificación de los precios relativos de los insumos, condiciones climáticas extremas, etc.), por causas endógenas (nivel de tránsito, cantidad de cargas pesadas, cantidad de camiones sobrecargados, incumplimiento del Estado en controlar, etc.), por causas preexistentes (calidad de materiales existentes, vicios ocultos, etc.), así como realizar el seguimiento del contratista y de su salud empresarial (sea financista, constructor u operador).
Todo mucho más complicado. Si no se hace lo más simple hoy, ¿por qué habremos de pensar que se hará lo más complejo mañana?
Los circuitos viales que se están convocando implican inversiones del orden de USD 60.000.000. Uno se pregunta: ¿alguna de las empresas viales nacionales, pueden acceder a este nivel de crédito? Rápidamente se concluye que ello no es posible.
¿Quiénes son las que acceden a este tipo de obras?
Son las grandes empresas globales de construcción, que disponen de esas líneas de crédito.
¿Y cuáles son las que participan en los llamados de este tipo en la región y ganan los contratos?
Las empresas españolas que buscan contratos en América a cualquier precio, huyendo de la crisis ibérica, para después renegociar en la liga lo que no ofrecieron en la cancha y cuando se enfrentan a una Administración poco flexible, se dedican a litigar contra el Estado, su asociado.
Empresas que desembarcan con 9 abogados y 1 ingeniero.
Ya en una de las PPP que está en marcha, se comenta que hay problemas con una empresa global que no cumpliría los requisitos de solidez financiera necesarios para enfrentar el contrato. ¡¡¡Y todavía no empezó el contrato!!!! ¿Y en 20 años que pasará?
Esas renegociaciones son las que después dan pie a la sospecha de corrupción por colusión entre el Estado y las empresas y generan escándalos como los de PETROBRAS en Brasil o como los de Lázaro Báez en Argentina, sólo para nombrar los casos más mentados en esta región, pero que podemos repetir en toda América.
En este contexto: ¿cuál será el rol de las empresas viales locales?
Dado que no hay obras públicas que se liciten por el modo tradicional, se verán reducidas a meros subcontratistas de las empresas grandes y extranjeras.
Esto ya lo vimos, inclusive en obras privadas como la planta de UPM o la de Montes del Plata, en las que los contratistas locales siendo los que hicieron las obras, fueron apenas subcontratistas de empresas extranjeras, cuya habilidad fue subcontratar y obtener el mayor beneficio propio, no transferido, ni al cliente ni al subcontratista local.
¿Y cómo están organizados estos contratos viales?
Los mismos se organizan de tal forma que no se pague nada en los próximos 3 años y se pague el total en los siguientes 17 años, es decir casi cuatro gestiones de gobiernos futuros comprometidas. Las mismas, al tener que enfrentar la carga financiera impaga más los costos periféricos de calificadoras de riesgo, emisiones, asesoramientos, etc., resultará en un pago a valores actuales, del orden de 2,5 a 3 veces más que el que se pagaría por el método tradicional de contratación con un adecuado control.
La cuestión es sencilla y la interrogante se impone:
Si no hay recursos para pagar el 1 de hoy, ¿habrá para pagar el 3 de mañana?
¡Sería necesario crecer al 10% anual!
¿Qué fue lo que sucedió en la Intendencia de Canelones con las obras del período 2000 a 2005?
Los conformes de pago por las obras realizadas no se pagaron, se incurrió en mora, comenzó a crecer la cuenta de intereses y recargos, fueron llevados a la Justicia, sentenciado el pago en primera y segunda instancia, y la Intendencia de Canelones nunca pagó, porque argumentó que no tenía dinero. En realidad no estaba dispuesta a pagar deudas viejas e hipotecar su gestión, a pesar de existir condena firme.
¿Cuál será la actitud de un Gobierno que herede esta situación? Pagará lo adeudado y aceptará no hacer obras porque hay que sacar el clavo.
¿Hay conciencia en la sociedad que esto será así?
¿Hay conciencia en los partidos políticos que la “herencia maldita” ahora vendrá además del déficit fiscal por la exposición al riesgo en estos contratos?
Es bien conocido mi punto de vista sobre el tema y es que hay que volver a que el servicio de carreteras lo pague el impuesto al combustible. Como es en todo el mundo civilizado y serio. Si no fuera así, ¿cuál sería la razón de que ese bien que es el combustible vehicular, tuviera un impuesto que sólo se carga a su precio?
Estimo que sería conveniente repensar el tema de las PPP y tal vez ampliar el mecanismo de financiamiento fuera de la línea del FMI, vía Corporación Vial del Uruguay, cuyo costo financiero sería sustancialmente menor, y que se ha probado como mecanismo adecuado.
Y que si hay cuestiones a mejorar, como la de que la CND asuma su verdadero rol de concesionario y se responsabilice por los resultados, es mucho más sencillo que la aventura de las PPP como están siendo largadas al mercado.
(*) Ingeniero Civil, egresado de la Universidad de la República. Vicepresidente de la Academia Nacional de Ingeniería, Asesor de empresas de construcción privada y de mantenimiento a partir de 2005. Asesor Regional en Infraestructura (ingeniería de infraestructuras, ingeniería del transporte, evaluación de proyectos, asociaciones público-privadas y concesiones). Realiza Evaluación económica de proyectos de inversión para OEA. Ha trabajado junto a UNOPS en proyectos de infraestructura (aeropuertos, puertos y carreteras), asesorando a gobiernos y los inversores institucionales. Ministro de Transporte y Obras Públicas entre 1995-2005. Director Nacional de Vialidad entre 1985-1989. Profesor de la Universidad de la República 1975-2010, UM (2011). Profesor del curso Máster de la Universidad de Piura, Perú (2012-2013). Consultor para el Banco Mundial, el BID, la CAF y los gobiernos de China, Paraguay, Panamá, Argentina, Chile, Perú, El Salvador, Honduras y Colombia.
