Una experiencia de éxito en la coordinación sectorial público – privada
Martín Pereyra**
La integración exitosa a las cadenas globales de valor de productos agrícolas no es el resultado automático de la interacción entre compradores y productores-vendedores de alimentos. Para lograr ese objetivo, es necesario que las fallas de mercado existentes (información imperfecta, fallas de coordinación, externalidades, etc.) sean subsanadas para lograr que los mercados se consoliden y crezcan. La teoría económica sugiere que esas limitaciones del equilibrio de mercado pueden ser corregidas a partir de la provisión de bienes públicos (infraestructura, servicios logísticos, investigación) y de mecanismos de coordinación por parte de los Estados.
Diagnóstico
En 2010, la realidad del sector citrícola en Uruguay era francamente desalentadora. De acuerdo con las conclusiones del Gabinete Productivo 2010, este sector enfrentaba numerosos desafíos, entre los cuales se contaban el debilitamiento del rol de actores claves, la insuficiente coordinación entre instituciones públicas y privadas, la falta de un sistema de certificación y sanidad de material vegetal, la falta de regulación y control de viveros, y un gran nivel de endeudamiento de los productores, lo que limitaba una visión de largo plazo del negocio.
Estas características se sumaban a problemas de orden productivo y comercial, como la existencia de variedades obsoletas, la baja productividad por hectárea, las crecientes exigencias de los mercados internacionales en términos de cantidad de residuos, y los niveles arancelarios que enfrentaban las exportaciones uruguayas.
El Plan Estratégico y Diseño Institucional para el Sector Citrícola en Uruguay
A impulso del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), y con la cooperación técnica de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO – por sus siglas en inglés), se contrató una consultoría con el objetivo de realizar un diagnóstico y propuesta de medidas para el desarrollo del sector (FAO, 2020). El plan estratégico para la citricultura en Uruguay pasó a ser ejecutado, en base a un fuerte compromiso de actores públicos y privados, a partir de 2011.
El plan proponía la ejecución de cuatro ejes temáticos (Caputi y Montes, 2010): Inserción Internacional, Sustentabilidad Social, Programa de Saneamiento, e Investigación y Desarrollo. En el primer eje se planteaba la necesidad de trabajar sobre la apertura de mercados, la profundización de los mercados ya existentes, el mejoramiento de las condiciones arancelarias y el estudio de los requerimientos fitosanitarios. Respecto del segundo eje, se proponía fortalecer la institucionalidad del sector de pequeños y medianos productores, intentando incluirlos en la cadena agroexportadora. También formaban parte de esta línea de trabajo la capacitación para los trabajadores del sector y el atendimiento de necesidades básicas como la vivienda y la calidad del trabajo. El tercer eje interpretaba que el punto de partida para una citricultura sostenible era la apuesta a la calidad y sanidad de las plantas. Ya que las citriculturas de avanzada utilizan las plantas de óptima calidad y garantías sanitarias como una carta de presentación acerca de su madurez y confiabilidad, y tomando como base el descuidado estado del patrimonio fitosanitario al momento, se planteaba el objetivo de desarrollar y utilizar solamente plantas cuya sanidad haya sido comprobada y estuvieran libres de virus y bacterias, apostando a la trazabilidad y certificación de las plantas. Finalmente, el cuarto eje buscaba alinear la investigación con los desafíos del sector, en particular, con el estudio de las plagas que dificultaban el acceso a los mercados internacionales, y a la adopción del riego como tecnología de base para un desarrollo productivo viable.
Los resultados
La apertura del mercado de Estados Unidos en agosto de 2013 significó la posibilidad de exportar cítricos sin aranceles a un mercado muy importante para nuestro país. Siete años después, este mercado se ha transformado en el principal destino de los cítricos uruguayos. Solo entre enero y comienzos de junio de 2020 se vendieron 30.000 toneladas de cítricos (mandarina, naranja y limón) por un valor de 20 millones de dólares (el sector exporta un total de entre 80 y 100 millones de dólares por año). En esa misma línea, la apertura de mercados en Asia a partir de 2017 representa oportunidades adicionales para el sector.
Otro elemento importante de la ejecución del plan tiene que ver con el tercer eje: el Programa Nacional de Saneamiento y Certificación de Cítricos (PNSCC). Este programa fue posible gracias a un acuerdo de cooperación entre el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), el Instituto Nacional de Semillas (INASE) y la Dirección General de Servicios Agrícolas del MGAP (DGSA/MGAP). El sector privado tuvo también una participación activa (principalmente en la selección y priorización de las variedades de interés). Como resultado de esta cooperación, se definió un protocolo estandarizado en el cual se detallaban los requisitos a cumplir para la definición de “planta sana” y los roles de todos los involucrados, incluyendo a los viveristas y productores citrícolas, estableciendo además la obligatoriedad de comercializar únicamente plantas certificadas a nivel nacional. Actualmente, las plantas con sanidad comprobada producidas por INIA son introducidas al PNSCC para su multiplicación y venta a los productores bajo el control de INASE y DGSA. A la fecha el PNSCC ha generado el material vegetal para la producción de más de 2,5 millones de plantas, cubriendo el 100% de las nuevas plantaciones, que destacan por su temprana entrada en producción.
Conclusiones
Un elemento a resaltar de esta experiencia es que en situaciones en que los mercados no logran los mejores resultados, el sector público puede ser el impulsor de soluciones. Como impulsor de instancias de coordinación y articulador de soluciones, junto con los agentes privados, se puede modificar la realidad de un sector. En particular, este caso de éxito tiene como punto de partida la apropiación de todos los actores de los lineamientos del plan estratégico (FAO, 2020), precisamente porque el mismo fue elaborado con la participación de todos ellos. Este elemento, junto con la voluntad política de su implementación, fueron ingredientes determinantes para su ejecución. Esta experiencia muestra que se pueden lograr muchas cosas por el camino de los acuerdos entre todos los participantes de los sectores productivos.
Fuentes:
Caputi, Pablo y Montes, Federico (2010) “Plan Estratégico y Diseño Institucional para el Sector Citrícola en Uruguay”. Disponible aquí.
FAO (2020) “Desarrollo de Plan Estratégico para la Citricultura en Uruguay”
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* Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.
** Investigador de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad de Missouri, EEUU ([email protected])
*** Autorizada su publicación en Carmelo Portal por el CINVE.
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