Por Guillermo Carlomagno***
El sector público uruguayo tiene sesgo deficitario y pro-cíclico (la política fiscal tiende a profundizar en lugar de estabilizar las fluctuaciones económicas) que debe corregirse con una regla fiscal efectiva, que aproveche las virtudes de la actual y supere sus limitaciones. Es necesario tener una política fiscal estabilizadora y eficiente que pueda continuar fomentando mayores niveles de desarrollo y equidad.
La literatura internacional es clara respecto del sesgo hacia el déficit excesivo de los gobiernos (e.g., Persson y Tabellini, 2000, Wyplosz, 2013). En Uruguay tenemos además un sesgo pro-cíclico que exacerba en lugar mitigar las fluctuaciones del nivel de actividad (ver, por ejemplo, Aboal Lanzilotta y Perera, 2008).
Limitar la discrecionalidad de los gobernantes es entonces necesario para evitar desvíos respecto de las políticas deseables. Sin embargo, el equilibrio no es sencillo porque la rigidez excesiva que se derivaría de imponer demasiados límites puede ser tan dañina como la discrecionalidad excesiva. Los riesgos asociados a la rigidez incluyen: la generación de incentivos para la adopción de prácticas de “contabilidad creativa”, la priorización de gastos con retorno político de corto plazo, la imposibilidad de tomar medidas ante eventos no previstos, la generación de sesgos pro-cíclicos y, fundamentalmente, la imposibilidad de adaptar el presupuesto a las prioridades políticas.
El desafío consiste entonces en adoptar un marco institucional que mitigue los riesgos de la discrecionalidad sin incurrir en los problemas de la rigidez excesiva. A nivel internacional este dilema se ha abordado, aunque no resuelto, mediante la adopción de reglas fiscales. Actualmente hay más de 90 países con reglas activas (Lledó et al., 2017).
En términos simples, las reglas fiscales son restricciones cuantitativas sobre la evolución de indicadores fiscales agregados; típicamente, el resultado fiscal, el gasto o el nivel de deuda. Para cumplir con su cometido de reducir el sesgo deficitario y pro-cíclico las reglas deben ser simples, flexibles y exigibles (Eyraud et.al., 2018).
Uruguay cuenta con una regla fiscal desde 2006. La ley 17.947 establece un límite nominal para el aumento de la deuda pública (primero medido en dólares y a partir de 2011 en unidades indexadas) e incluye cláusulas de escape que permiten sobrepasar el límite en caso de que circunstancias adversas no previstas así lo requieran (nótese que esta regla constituye indirectamente un límite sobre el déficit fiscal nominal).
En términos de diseño esta regla tiene tres virtudes y tres defectos. Las virtudes son la simplicidad, la flexibilidad y la cobertura. El incremento de la deuda es una magnitud cuya medición no requiere metodologías complejas y es fácilmente entendible por políticos y el público general. Asimismo, dado que la sustentabilidad de la deuda es el objetivo final de la regla, definir el ancla sobre la variable de interés facilita la comunicación en términos de la relevancia del compromiso. En segundo lugar, las cláusulas de escape previstas en la ley dotan de la flexibilidad necesaria para reaccionar de manera adecuada ante circunstancias especiales. Finalmente, el límite al incremento del endeudamiento afecta al sector público general (solo excluye intendencias) lo que impide perforaciones a la regla por la vía de traslados contables de activos y pasivos entre organismos del sector público.
El defecto de diseño más relevante de esta regla es que no ha fomentado la institucionalidad necesaria para “obligar” al gobierno a cumplirla, generando que en la práctica no haya operado como un mecanismo disciplinador importante de la política fiscal. De hecho, desde su promulgación en agosto de 2006, la ley ha sufrido tres modificaciones, todas ellas en la dirección de aumentar los límites de endeudamiento y disminuir las restricciones a la utilización de las cláusulas de escape. Es la propia falta de institucionalidad la que ha permitido que estas modificaciones ocurran con relativa facilidad y costo político cercano a cero.
El segundo defecto de diseño de esta regla es que tiende a introducir un sesgo pro-cíclico en la política fiscal. En momentos del alto crecimiento los ingresos tienen a crecer por encima de los gastos, pero al tratarse de un límite nominal, la regla no obliga a generar ahorros adicionales. De forma similar, en períodos recesivos los gastos tienden a crecer por encima de los ingresos y la regla obligaría a realizar ajustes contractivos.
El tercer defecto está asociado a cómo se define la variable objetivo y presenta tres características indeseables. Primero y principal, el límite al aumento de la deuda no asegura la sustentabilidad porque es independiente del nivel inicial. En segundo lugar, el monto del límite nominal no parce obedecer a una calibración específica proveniente de un análisis riguroso, ello le resta relevancia a la regla y fortaleza al compromiso. Finalmente, el hecho de que el límite sea nominal obliga a tener que revisarlo regularmente a medida que el tamaño de la economía (el PIB) va aumentando.
La pregunta relevante ahora es qué hacer para lograr los objetivos de reducir el sesgo deficitario y pro-cíclico de la política fiscal en Uruguay.
Lo primero es aprender de nuestro propio pasado y de la experiencia internacional. Las reglas fiscales aisladas sin un marco institucional general que las respalde y sin un costo reputacional elevado asociado a su incumplimiento, no son efectivas.
Antes de rediseñar la regla actual es necesario una reforma fiscal que profundice los avances en materia de presupuestación basada en resultados, que garantice la transparencia en todos los rubros de ejecución presupuestal, que identifique y elimine ineficiencias en el proceso de realización y ejecución del presupuesto, y que actualice el sistema previsional. El marco presupuestario de los organismos del artículo 220 de la constitución no debería quedar fuera de esta reforma.
En términos del rediseño de la regla fiscal, el objetivo a corto plazo debería ser adoptar una regla que, manteniendo la simpleza de la actual, solucione sus debilidades. Reglas más complejas al estilo de la chilena (que requieren estimaciones de variables no observables, para lo que no hay un único procedimiento generalmente aceptado y que tienen nivel de incertidumbre asociado muy elevado) podrían ser un objetivo de mediano plazo, cuando el reconocimiento de la importancia de una buena regla sea generalizado.
Es fundamental que el incumplimiento de la regla genere costos políticos y reputacionales crecientes con la magnitud del incumplimiento. La transparencia y la sencillez de la regla son centrales en este sentido. Asimismo, la creación de un consejo fiscal asesor, independiente del poder político, que evalúe los desvíos también puede ser clave para hacer el cumplimiento fácilmente exigible (IMF, 2013).
En concreto, la regla debería establecer un límite sobre el ratio Deuda/PIB a mediano plazo, lo que señalizaría la dirección de la política fiscal en un horizonte de (digamos) 3 a 5 años. A este límite deben agregarse reglas operacionales concretas (sobre variables directamente bajo control de los tomadores de decisiones) que operen en plazos más cortos y aseguren la convergencia (ver Escolano y Gaspar, 2016). Tanto los límites cuantitativos operacionales como los de mediano plazo deben surgir de análisis económicos sólidos y revisarse periódicamente por un comité asesor independiente.
Un diseño de este estilo, con un objetivo de mediano plazo y objetivos operacionales de corto, aseguraría la sustentabilidad y permitiría desvíos momentáneos según la situación lo requiera. Además, permitiría elevar el nivel del debate en situaciones fiscales delicadas como la actual. De existir la regla, ¿se estaría cumpliendo? En caso negativo ¿qué objetivos de corto plazo se estarían violando, en qué magnitud?
La situación actual muestra con claridad la necesidad de una institucionalidad fiscal más sólida. Es posible que la economía uruguaya esté comenzando a contraerse, por lo que sería un buen momento para que el sector público tuviese la capacidad de generar mayores déficits. Sin embargo, la situación fiscal actual indica será necesario realizar correcciones en el sentido contrario.
En resumen, para que la política fiscal pueda continuar fomentando mayores niveles de desarrollo y equidad, es necesario profundizar las reformas hacia la modernización del proceso presupuestario y adoptar una regla fiscal simple que evite los sesgos deficitarios y pro-cíclicos que existen en Uruguay.
* Las opiniones vertidas en esta nota son a título personal del autor y no representan a la institución para la cual trabaja.
** Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE con autorización para ser publicado en CARMELO PORTAL.
*** Guillermo Carlomagno es Economista Senior del Banco Central de Chile y Doctor en Economía por la Universidad Carlos III de Madrid. Twitter: @guilleCarloma.
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