Por Francisco Pareschi*
Los reciente litigios que el gobierno de los Estados Unidos ha iniciado a las gigantes tecnológicas Google y Facebook por violaciones a las leyes de regulación de la competencia, así como la reciente, aunque de menor escala, demanda del Fiscal General de Washington DC a Amazon, han devuelto estas normas al primer plano de la atención y discusión pública. Son cada vez más las voces que indican que la economía evolucionó más rápido que las normas que la regulan, permitiendo un proceso de gran concentración del poder económico en unas pocas firmas. ¿Es este el caso? ¿Cómo nos afecta a los ciudadanos de a pie? ¿Estamos ante un punto de inflexión en la regulación de la competencia? ¿Puede este cambio revertir la dinámica económica?
Amy Klobuchar, Senadora del Partido Demócrata de los EE.UU. y precandidata a la presidencia en 2020, es una de las voces más críticas con respecto a la deriva de la regulación de la competencia en ese país, lo cual la ha llevado a introducir proyectos de ley con profundos cambios en la legislación, que se encuentran actualmente a estudio por parte del Congreso. Por ello, parece de particular interés visitar las conclusiones a las que arriba en su reciente libro “Antitrust”, donde hace un exhaustivo repaso tanto del proceso de concentración y consolidación de la economía americana en los últimos 40 años, como de la historia de la regulación de la competencia en los EEUU. Teniendo en cuenta la influencia que los cambios regulatorios en EEUU tienen en el resto de las economías, a continuación repaso el proceso de concentración de la economía americana, sus implicancias para los ciudadanos, y las propuestas de cambio que se vislumbran a futuro.
Primero, recientes trabajos académicos han documentado, efectivamente, un acelerado proceso de concentración de la económica, que lleva cerca de 40 años. Utilizando datos de las empresas desde 1950 hasta la actualidad, De Loecker et. al. (2020) observan que el markup (la capacidad de las firmas para fijar precios por encima de sus costos marginales) agregado de la economía fue estable desde 1950 hasta 1980, pero desde entonces hasta ahora pasó de 20% a alrededor de 60% (este no parece ser un fenómeno exclusivo de la economía americana, ver De Loecker y Eeckhout, 2018). A su vez, se puede ver que el cambio en el markup promedio de la economía estuvo liderado por pocas firmas en cada sector de la economía, firmas que a su vez han aumentado sistemáticamente su participación de mercado.
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Markup promedio de la economía americana
Fuente: De Loecker, Jan, Jan Eeckhout, and Gabriel Unger (2020)
Si bien no existen explicaciones completas acerca de los orígenes de este proceso de concentración, es inevitable asociar lo sucedido con una gran relajación en la aplicación de las leyes de la competencia en el mismo periodo. La Sen. Klobuchar observa que la interpretación que de estas leyes se ha dado desde la administración Reagan, bajo la influencia de la Escuela de Chicago liderado por Robert Bork y su influyente obra “Antitrust Paradox”, ha distorsionado el espíritu original de las normas. Esto permitió a grandes firmas continuar el avance de su poder de mercado a través de sucesivas fusiones y compras, tanto de competidores como de distintos eslabones de la cadena productiva, las cuales no han sido suficientemente impugnados por los reguladores de la competencia: el Departamento de Justicia (DOJ) y la Federal Trade Comission (FTC).
Estas fusiones han sido, en verdad, moneda corriente en casi cualquier mercado en el que podamos pensar. Algunas de ellas han suscitado mucho debate público, como las recientes fusiones en el mercado de operadoras móviles, televisión por cable, sucesivas fusiones de aerolíneas, farmacéuticas, hospitales, el mercado de la cerveza, operadoras turísticas, entre otros tantos sectores (ver Wikipedia). Ello ha derivado en unas pocas firmas captando gran parte de su mercado. Concomitante, la oficina de Regulación de la Competencia del DOJ prácticamente frenó de intentos de monopolización, y disminuyó sustancialmente la aplicación de las normas a la competencia en general (ver estadísticas), de la mano de un proceso de desfinanciamiento y pérdida de recursos humanos de la división de Antitrust del DOJ y la FTC. Sobre el fin de la administración del presidente Trump, hemos presenciado una revitalización de la persecución de violaciones a la competencia, con los sonados casos de Google y Facebook, aunque teñidos por el potencial uso político partidario que de ellos se ha hecho.
Cabe entonces preguntarnos, ¿cómo nos afecta a los ciudadanos la concentración del mercado que observamos? De hecho, la respuesta a esta pregunta es el centro del actual debate, ya que contiene los gérmenes para el futuro de la regulación de la competencia.
Por un lado, la visión más economicista, y tal vez la que mayoritariamente ha primado en los juzgados durante las últimas décadas, es el estándar del “bienestar del consumidor”, o más bien una versión reducida de este concepto. En gran medida esta visión reduce el problema de la concentración a decidir si ello implica que los consumidores en ese mercado pagarán más o menos como consecuencia. Por ejemplo, bajo esta visión, para entender si los reguladores debieran permitir a dos firmas fusionarse, debe evaluarse, por un lado, la presión a aumentar los precios debido tanto a la internalización de las ganancias de quienes antes competían, como el aumento en la habilidad para coordinarse con sus rivales; y por el otro, la presión a la baja de los precios generada por la reducción de costos y aumentos de eficiencia producto de la fusión.
Sin embargo, tanto desde el ámbito académico como político, se comienza a notar las limitaciones que este enfoque representa. El exclusivo foco en los consumidores hace difícil responder preguntas tales como, ¿cómo es posible que Amazon ponga en peligro la competitividad de los mercados, si sus precios son mucho más favorables? (ver “Amazon’s Antitrust Paradox”), o pensando en el mercado de trabajo: ¿cuál es el efecto de la concentración sobre los salarios de los trabajadores especializados en un área, quienes tienen menos opciones producto de la fusión? En el caso de las grande tecnológicas, ¿cómo afecta la concentración a la privacidad de los datos de los usuarios? O como nos demuestra la aparentemente inofensiva adquisición de Instagram por parte de Facebook (recordar que, en 2012, la FTC observó esta fusión, y concluyó que no ponía en riesgo la competitividad del sector) ¿puede la compra de firmas con baja participación y capacidad para generar ingresos afectar el desarrollo competitivo del sector en el futuro?
Aunque la respuesta a estas preguntas no siempre es sencilla, la academia ha empezado a acumular evidencia donde muestra que efectivamente la concentración del mercado puede afectar a los ciudadanos a través de muchos canales, no solo como consumidores (ver, por ejemplo, Prager and Smith (2021) ). La posición de la Sen. Klobuchar es clara en este sentido: las regulaciones de la competencia deben basarse en los procesos competitivos, y no restringirse al beneficio del consumidor en el sentido estricto del término.
En su propuesta legislativa, introducida a principios de 2021, propone modificar alguna de las leyes claves de protección a la competencia. Uno de los puntos centrales de la nueva legislación, posiblemente con el modelo Amazon en mente, es prohibir explícitamente fusiones que conlleven el riesgo de crear poder monopsónico (presión del comprador sobre los vendedores de insumos, etc.) por parte de la empresa fusionada. En segundo lugar, cambia el peso de la prueba: en el caso de grandes fusiones, el estado no deberá probar que dicha adquisición es perjudicial para la competencia, sino que serán las firmas quienes deberán demostrar su beneficio. También modifica las leyes respecto al comportamiento de firmas dominantes, clarificando la ilegalidad de las conductas de exclusión de los competidores, centrales en los litigios contra Google hoy, y contra Microsoft algunos años antes. Finalmente, plantea un sustancial fortalecimiento de los organismos responsables de aplicar las leyes, la división de Antitrust del DOJ y la FTC.
Como fuera oportunamente señalado en otra reseña, tanto el libro, como los esfuerzos legislativos de la Sen. Klobuchar son un recordatorio que como se organizan las industrias y el funcionamiento del mercado depende, en gran medida, del control social y de decisiones políticas. De todas maneras, es apresurado creer que las reformas impulsadas por la Sen. Klobuchar, puedan revertir un largo proceso de consolidación. De alguna manera, ella también comparte este punto, cuando observa que debido a la influencia política de las grandes firmas, la única forma de avanzar en las reformas necesarias es generando una gran base de apoyo popular, la misma que llevó, con el apoyo de agricultores y trabajadores hace más de 130 años atrás, a la instauración de la pieza central de la regulación de la competencia americana, el Sherman Act (1890), y a reducir el poder de los todopoderosos de la época, como la Standard Oil.
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Referencias
De Loecker, Jan, and Jan Eeckhout. Global market power. No. w24768. National Bureau of Economic Research, 2018.
De Loecker, Jan, Jan Eeckhout, and Gabriel Unger. «The rise of market power and the macroeconomic implications.» The Quarterly Journal of Economics 135.2 (2020): 561-644.
Khan, Lina M. «Amazon’s antitrust paradox.» Yale lJ 126 (2016): 710.
Prager, Elena, and Matt Schmitt. «Employer consolidation and wages: Evidence from hospitals.» American Economic Review 111.2 (2021): 397-427.
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(*) Candidato a Doctor en Economía por la Northwestern University ([email protected])
Entrada escrita para el Blog SUMA de cinve www.suma.org.uy. Agradezco los valiosos comentarios de Adrián Fernández y Gonzalo Zunino.
Autorizada su publicación en Carmelo Portal por el CINVE.
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