La solicitud de la ministra de Industria, Energía y Minería, Fernanda Cardona, al Congreso de Intendentes no coloca solamente a Ancap en el centro de la discusión. También ubica a las intendencias en un lugar decisivo: el de compradoras públicas capaces de incidir en la demanda de un sector productivo estatal que arrastra pérdidas desde hace años.
La carta enviada al presidente del Congreso de Intendentes, Nicolás Olivera, plantea que las comunas analicen un acuerdo marco para reservar una cuota de compra de cemento pórtland producido por Ancap para obras departamentales. Según informó El País, Cardona aclaró que el mecanismo no implicaría necesariamente exclusividad ni condicionamiento de los presupuestos departamentales, sino una “preferencia razonable” hacia el producto nacional. Los volúmenes, plazos, condiciones y modalidades quedarían para ser discutidos dentro del propio Congreso.
El punto central para las intendencias está en esa zona todavía abierta. La propuesta no define cuánto deberían comprar, a qué precio, con qué garantías de suministro ni bajo qué procedimiento administrativo. Por eso, antes que una decisión cerrada, el planteo funciona como el inicio de una negociación entre dos lógicas: la política industrial del gobierno nacional y la responsabilidad de cada gobierno departamental de ejecutar obras con eficiencia presupuestal.
Cardona vinculó el planteo con el acuerdo presupuestal entre el Poder Ejecutivo y los 19 gobiernos departamentales. La OPP informó en julio de 2025 que ese acuerdo representaba el mayor nivel histórico de transferencias desde el gobierno nacional hacia las intendencias, con una inversión estimada en US$ 800 millones anuales, además de un fondo de inversiones estratégicas de US$ 80 millones a ejecutarse entre 2027 y 2029.
Ese es uno de los elementos más sensibles de la carta. Al hablar de “corresponsabilidad”, la ministra introduce una idea política y administrativa: si el gobierno nacional aumenta los recursos hacia los departamentos, las compras de las intendencias podrían alinearse con objetivos productivos nacionales. El razonamiento abre una discusión institucional relevante, porque las intendencias no son simples oficinas ejecutoras del gobierno central; son gobiernos electos, con competencias propias, presupuestos propios y necesidades territoriales distintas.
El impacto práctico dependerá de cómo se diseñe el acuerdo. Si Ancap logra ofrecer precio competitivo, calidad certificada, disponibilidad y logística adecuada, la compra de pórtland nacional podría integrarse a la planificación de obras sin afectar de forma significativa los costos departamentales. Si, en cambio, el producto llega con diferencias de precio, dificultades de abastecimiento o mayores costos de traslado, las comunas podrían enfrentar tensiones entre apoyar una política productiva nacional y preservar la eficiencia de sus licitaciones.
El propio presidente del Congreso de Intendentes, Nicolás Olivera, marcó ese eje al señalar que las comunas estarían dispuestas a comprar si se garantiza “un buen precio” y que los gobiernos departamentales buscan eficiencia en sus compras.
El marco jurídico también importa. Uruguay ya cuenta con un régimen de Preferencia a la Industria Nacional en compras públicas, que permite aplicar un margen del 8% al comparar ofertas nacionales frente a no nacionales, siempre que sean ofertas pares en calidad o aptitud. A su vez, el TOCAF establece principios generales como publicidad, igualdad de los oferentes, concurrencia, razonabilidad y transparencia en los procedimientos competitivos.
Por eso, una cuota de compra debería encontrar una forma compatible con esos principios. La diferencia no es menor: una cosa es favorecer el producto nacional dentro de reglas competitivas previamente establecidas, y otra distinta es comprometer volúmenes de compra de antemano. La viabilidad del acuerdo dependerá de que esa frontera quede claramente definida.
El trasfondo económico explica la urgencia del planteo. En sus resultados del ejercicio 2024, Ancap informó una pérdida neta de US$ 118 millones. Dentro de ese resultado, el negocio del pórtland aportó pérdidas por US$ 24,5 millones. La ministra sostuvo que la situación del pórtland debe ser abordada como una preocupación nacional y que el acuerdo con las intendencias sería una herramienta para asegurar demanda sostenida mientras se reorganiza el negocio.
Desde la perspectiva departamental, la propuesta puede leerse como una invitación a que las intendencias se conviertan en parte de la solución de un problema nacional. Pero también como una señal de que el gobierno busca utilizar el poder de compra de las comunas para ordenar un sector estatal deficitario. Esa doble lectura explica por qué el debate no se agotará en la voluntad de colaborar.
La geografía también puede pesar. Ancap informa que su unidad de pórtland opera con las plantas de Paysandú y Minas, además de Manga, y que la planta sanducera abastece fundamentalmente el mercado del centro y norte del país. La planta de Minas, ubicada en Lavalleja, produce cemento y abastece a granel a Manga mediante transporte ferroviario. Para las intendencias, eso significa que el costo final no estará dado solo por el precio de fábrica, sino también por la distancia, el flete, la disponibilidad y la modalidad de entrega.
La solicitud, entonces, muestra un escenario con varias capas. La primera es productiva: Ancap necesita demanda estable para sostener y reorganizar su negocio cementero. La segunda es fiscal: las intendencias administran más recursos y el gobierno nacional les plantea una corresponsabilidad en el uso de esos fondos. La tercera es institucional: el Congreso de Intendentes aparece como espacio de coordinación, pero cada comuna deberá evaluar sus costos, sus obras y sus procedimientos. La cuarta es política pública: las compras estatales vuelven a aparecer como herramienta para sostener actividad, empleo e industria nacional.
El planteo de Cardona no obliga todavía a las intendencias, pero las coloca frente a una pregunta concreta: cuánto margen tienen para alinear sus compras con una estrategia nacional sin resignar autonomía, competencia y eficiencia. La respuesta no dependerá solamente de una declaración de apoyo. Dependerá de los números.
En definitiva, el cemento de Ancap llegó al Congreso de Intendentes como algo más que un insumo para obras. Llegó como una prueba de articulación entre niveles de gobierno. Si el acuerdo avanza, deberá demostrar que puede sostener a la industria nacional sin encarecer la obra pública departamental. Si no avanza, dejará expuesta otra pregunta: hasta dónde puede llegar la corresponsabilidad entre el gobierno central y las intendencias cuando lo que se discute no es solo una transferencia de recursos, sino también el destino de las compras.